一、问题的缘起
　　2013年1月7日，习近平总书记在做好新形势下政法工作的重要指示中首次提出了建设法治中国的宏伟目标。这是自党的十五大确立依法治国基本方略以来，习近平总书记代表党中央提出的一个全新的法治建设目标。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，明确将推进法治中国建设作为我国新时期法治建设的目标。从依法治国到法治中国，表明了党的最高领导层对于未来中国法治道路的坚定选择。法治中国是一个统领性的概念，是指法治是整个国家体系运行的基础，是各类行为主体的基本准则，它涵盖了依法治党、依法执政、依法行政、依法治国与法治政党、法治政府、法治社会和法治国家的全部内容，具有强大的包容性和严密的层次性。在明确了法治中国的目标和内涵之后，接下来就是法治中国的建设问题，即要解决谁来建设（主体）和如何建设（方式、路径）的问题。随着“四个全面”理论体系的逐步完善和成熟，上述问题的答案已经十分清晰。全面建成小康社会是法治中国建设的物质基础，全面深化改革是法治中国建设的时代任务，全面推进依法治国是法治中国建设的重要内涵，全面推进从严治党则是法治中国建设的主体要求。法治中国建设的最终目标则是全面实现国家治理的现代化。我国宪法开篇就明确了党在新民主主义革命和社会主义事业建设中的领导地位，它肩负着领导国家政治和社会管理的重任。这不仅有着长期稳固的历史根据，同样也具备坚实的法律基础。由此可见，党才是法治中国建设的关键主体，法治思维和法治方式是法治中国建设的理性指引。这对于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设具有重要意义。党的治理体系和治理能力直接关系到法治中国建设的成败。改革开放之初，邓小平同志就多次强调“党要管党，从严治党”。在1992年视察南方的谈话中，他告诫全党“中国要出问题，还是出在共产党内部。”江泽民在党的十五大报告中指出：“从严治党，是保持党的先进性和纯洁性，增强党的凝聚力的战斗力的保证。”2000年1月14日，他在中共中央纪律检查委员会第四次全体会议上发表重要讲话，向全党提出了“治国必先治党，治党务必从严”的理念要求。那么，如何才能切实完善党的治理体系、提升党的治理能力呢？依法治党就是对此最明确的回应，即要求党必须在宪法和法律范围内活动，必须受到国法的约束。在党的内部，就是要坚持党内法规、制度和纪律，同时协调好“党规”与“国法”的衔接关系，从而使党内的各项事务在法治轨道上有序运行，不断推进党内法治建设。
　　部分学者对于“党内法规”和“党内法治”的合用性提出了诸多质疑，认为党内怎么可能有法呢？这个“法”究竟属于党规还是国法范畴？两者的效力又当如何定义呢？实际上，党内法规在很多党的规范性文件和重要会议上已经多次出现，并已成为一个相对成熟的惯用表述，也是概括党内重要规章制度无可替代的术语。山东大学肖金明教授在论文“论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联”中对党内法规的适用性作了详实的分析。党内法规是党内法治建设的规则和依据，它为后者提供了合法性依据。至于党规与国法的关系问题，武汉大学虞崇胜教授已在论文“双笼关虎的制度逻辑”中给出了清晰的诠释。尽管随着社会的变迁，学者们给“法治”注入了许多新的元素，但无论是党内法治还是国家法治，中国法治还是域外法治，其本质是共通的，即规则之治、制度之治，运用公众所认同的规则和制度治理国家、管理社会、约束个体、限制公权、保障私权。党内法治建设是一个重大的现实性命题，它与法治中国建设有何关联以及在法治中国建设中的作用和功能如何？如何推进党内法治建设？这些问题都需要我们进行深刻的理论阐释。
　　二、党内法治意涵及其逻辑建构
　　党内法治是指运用党内法规、制度和纪律处理和解决党的组织机构内部各项事务，使其于法有据、有章可循，进而实现良法与善治的愿景。为了更加清晰地呈现出党内法治的全貌，笔者将分别从表层、中层和深层语境三个层面阐释其应有之义。从党内法治概念构成要件表层语境分析，党内法治实际上包含了治理边界、治理主体、治理方式和治理工具。从治理边界来看，党内法治面对的客体是党的组织、机构和人员。它具有明确的身份识别性。党内的法规、制度和纪律适用范围是十分清晰的，“党纪决不能超越国法”。从治理主体来看，党内法治实际上是一种自组织治理，即通过组织内部章程和规则实现其运作的科学化、规范化和制度化，进而在党内建立起完善的治理体系，提高其治国理政的能力。党内法治的主体可以做两个层面的理解，一是党内法治建设的主体是多元的，既包括党的决策机构、执行机构，也包括党的监督和审议机构等，既有党的中央组织，也有党的地方组织和基层组织；二是党内法治建设的主体之间结成了相互依赖的网络关系，但彼此的职责应当是清晰的。从治理方式来看，党内法治概念本身已经说明了党内治理的前进路向。法治是一个相对于人治的对应性概念，是诸多治理方式之一。作为一种社会组织方式，法治的本质就是坚持法律至上，保障自由，限制权力。从治理工具来看，党内法治应依托于完善的党内法规、健全的制度体系和严格的纪律保障。十八大以来，党内法规、制度和纪律保障体系建设成果显著。2013年5月出台的《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和2013年11月发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013-2017）被学界视为是党内法治建设元年的里程碑，2015年6月发布的《中国共产党党组工作条例（试行）》、《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》和8月份颁布实施修订的《中国共产党巡视工作条例》标志着中国共产党党内法治建设的新起点，是全面从严治党、从严管理党员干部的重要举措。
　　从内部体系建构的中层语境来看，党内法治应建立在明晰党与国家、党规与国法、制度与治理、党内法治与国家治理关系的基础维度之上。首先，党与国家关系的考察需要从一般性和特殊性两个层面来进行。就一般性层面而言，党与国家的关系显然是一般意义上的政党与国家的依附性存在。作为普遍意义上的政党组织，党同样是利益聚合与分配的产物，其行为是以执掌国家权力为己任。换言之，政党是依附于国家而存在。没有国家的存在，政党就失去了依托的存在基础。从国家角度来看，政党的出现也标志着整个政治体系运作的规范化和有序化。就特殊层面而言，党与国家关系的深入分析必须植根于中国现实的社会政治体制之中。与欧美国家的议会型政党轮流执政不同，共产党是中国唯一合法的执政党，是整个国家建设和发展的主导性力量。在国家公共权力体系中，党与人大、政协和一府两院之间始终保持着紧密的协同治理关系，并在其中发挥着重要作用。其次，党规与国法的关系可从体系衔接、地位关系和严格程度方面加以分析。从体系衔接上看，党规与国法同属国家法治体系范畴，是法治中国建设的制度基础。尽管两者在制定机关、制定程序、调整对象、适用范围和实施方式等方面存在诸多差异，但这并不妨碍党规与国法在实践中相互借鉴，利用国法推进党内法规建设，同时亦可吸收党内法规建设的成功经验完善国家法律体系。总之，以党章为核心的党内法规体系和以宪法为基础的国家法律体系并不是彼此完全孤立的。从地位关系上看，国法要高于党规。国法是整个国家、社会、政府和政党所必须遵守的基本制度和规范，其涵盖范围和制度等级显然要高于党规。但是，党的执政地位和领导角色又决定了党规注定与一般意义上的政党内部章程和规范不同，其系统性、完整性和规范化程度更高。即便如此，党规仍然必须要符合国家宪法和法律。从严格程度上看，党规要严于国法。从某种意义上讲，国法实际上就是全体公众的社会行为底线，而党规是面向党的组织机构和全体党员的行动规范。党是工人阶级的先锋队，是人民和民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，是三个代表的忠实践行者。党员则是群众中具有共产主义觉悟的先进分子。因此，对于党员的基本要求必然要高于普通民众。再次，制度是治理的核心要素。作为一种愈发成熟的理论范式，治理理论已经逐步被引入到国家与社会的各个层面。从基本理论框架来看，多元中心、网格体系和协商参与是治理的三个基本模块。但无论哪一个模块都离不开制度与规则的介入。可以说，制度是从治理到善治的内在核心，而法治则是善法与良治的结合。最后，党内法治是国家治理走向现代化的原动力。历史的经验与教训证明，唯有法治才是党内治理的利器。在依法治党、依法执政、依法行政和依法治国的法治逻辑体系中，党内法治始终占据着核心地位。很多国内学者认为，国家治理现代化的关键在于是否拥有法治的政府。理由是政府是当代社会变迁过程中公共服务和社会福祉的首要供给者。但在治理理论范式中，政府只是其中的参与者而已，其有限政府的理念显露无疑。况且，研究中国的现实问题必须置身于具体的政治语境当中。在“五位一体”的建设布局当中，党的领导是根本。因此，在国家治理走向现代化的进程中，党的原动力角色毋庸置疑。
　　从外部体系关联的深层语境来看，党内法治是“两个一百年”、“共同推进，一体建设”和“四个全面”理论体系的主线。从十五大到十八大，两个一百年的奋斗目标一直是党在国家治理进程中的基本价值和行动导向，它从宏观层面阐释了党在社会主义国家建设中的前进方向和具体的路线图。在此过程中，党的治理能力和治理体系直接关系到两个一百年奋斗目标能否顺利实现。而党内法治正是提升党的治理能力和完善其治理体系的基本前提和保障。“共同推进，一体建设”折射出当前中国法治建设的主旋律。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，与坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，都离不开党的领导和支持。那么，接下来的问题就是党如何以法治的思维和法治的方式参与其中，充分发挥自己的治理主体作用。从这个角度来说，党内法治又是“共同推进，一体建设”的重要基石。“四个全面”理论体系经历了一个不断完善和丰富的过程。2012年11月十八大提出全面建成小康社会，2013年11月十八届三中全会提出全面深化改革，2014年10月8日党的群众路线教育实践活动总结大会提出全面从严治党，2014年10月20至23日十八届四中全会提出全面推进依法治国。它既是对第一个一百年的总结，同时也是对第二个一百年的展望。其中，全面推进依法治国与“共同推进，一体建设”体系形成了有力的呼应。就“四个全面”的内在关联而言，全面建成小康社会是近期目标，全面深化改革是现实路径，全面从严治党是关键，全面推进依法治国是长期规划。就其与党的关系而言，党既是“四个全面”的设计者和规划者，又是其领导者和参与者。可以说，“四个全面”为党内法治提供了必要性支持。
　　三、党内法治与法治中国建设的高度关联
　　许多学者认为法治中国概念的宏大性在于它涵盖了法治国家、法治政府和法治社会，有着丰富的内涵与外延。当然，这种观点与目前中国法治建设的实践是相契合的。因为随着国家与社会二元化的加速，政府越来越成为治理现代化过程中的关键主体，并承担起衔接国家与社会互动的重要推手。因此，理论界和实务界普遍把法治中国建设的第一步放在了法治政府建设上面，以法治政府建设推动法治社会与法治国家的形成与建立。2007年，党的十七大首次把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2012年，十八大更是明确提出“法治政府基本建成”是实现2020年全面建成小康社会目标的新任务。但笔者以为，除了从国家、社会、政府这三个层面构筑法治中国概念体系之外，还应将政党层面纳入其中，即坚持依法治党，推进党内法治建设，构建法治政党。这是由党在国家治理、政府治理和社会治理过程中的角色和地位决定的。而法治国家、法治政府和法治社会的建立首先要求党必须始终在法治的轨道上行动，维护宪法和法律权威，推进和完善党内法规和制度体系，提升党的治理能力和治理体系的现代化。法治中国建设是一项宏伟而复杂的系统工程，它不仅囊括了法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设，更需要法治政党建设的支撑。而国家、政府、社会和政党的法治化离不开党内法治的建设。因此，积极推动党内法治对于法治中国建设具有重要的理论和实践意义，是法治中国建设的核心基础和行动指引。
　　党内法治为依法治党夯实了制度和规范性基础，是法治政党建设的内核。依法治党首先要准确诠释所依之“法”的涵盖范围。与德国、芬兰、瑞典、俄罗斯、泰国、韩国等专门制定政党法不同，中国目前还没有一部专门能够覆盖所有党派及其行为活动的政党法规。但这并不妨碍我们从国家和政党层面剖析治党的法律和制度依据。从国家层面来看，依法治党必须要在宪法和法律范围内进行，决不允许有凌驾于宪法和法律权威至上的特殊利益集团存在。从政党层面来看，党作为一个社会团体组织同样有自己内部的制度、章程和纪律。从一定意义上讲，党章实际上就是党内的“宪法”，对党内的组织、机构和人员具有普遍的约束力。依法治党的第二个要求是所依之法是否符合科学、民主和规范性原则。这就对党内法治建设提出了更高的要求。党内治理实现善治的前提是要有良法。值得欣慰的是，自1921年建党至今，党内的法规制度建设其间虽有挫折，但总体上处于不断向前发展的积极态势，基本构建起了以党章为核心的党内法规制度体系，使党内治理于法有据。近期党内法治建设取得重大成果的直接表现就是党内法规体系的逐步健全，而完善的党内法规制度体系正是政党走向法治的显性特征之一。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度标志着中国政党法治文明的开端。法治政党建设不仅面向执政的共产党，还包括参政的八个民主党派。作为唯一合法执政党，共产党在政府、社会和国家治理过程中的主导角色决定了党内法治必然在法治政党建设中占据着核心基础地位。
　　党内法治为依法行政巩固了组织和思想基础，是法治政府建设的保障。由全国人大选举产生的“一府两院”是中国国家公权力体系的重要组成部分，它们都要接受党的政治领导，其组织和活动原则都实行民主集中制原则，对人民负责，受人民监督，为人民服务。与人大和两院相比，政府与社会公众直接或间接交流互动的频率显然更高。这是因为无论在总体性社会还是后总体性社会（多元社会）中，政府始终是社会公众服务和社会福祉的首要供给者。受服务型政府和有限政府理念的影响，政府开始有意识地向社会组织购买部分公共服务。但不可否认的是，在政策供给、福利分配和公共安全等方面，政府仍然处于绝对的主导地位。建立公正、透明、廉洁、高效的法治政府离不开党的领导。在实践中，党对政府的领导主要体现在组织领导和思想领导。一方面，各级政府组织机构必须接受同级党委的领导，很多机构内部设立党组，增强了党对政府的组织领导。另一方面，政府机构内部的许多工作人员既是公职人员，同时也是党员，甚至在党内担任重要领导职务。他们在发挥组织领导的同时也把党的最新执政思想、理念带入政府机构内，充分实现党与政府之间的互动和交流。法治政府的建构，党的领导是关键。没有法治的政党，何来法治之政府。党内法治建设的深度和广度必然体现在政府组织和思想层面，具体而言就是政府职能部门及其人员是否依法行政。对于政府内部在工作任职的党员而言，就是要始终在党规与国法范围内活动。
　　党内法治为依法执政提供了合法性支持，是法治社会建设的前提。从严格意义上讲，中国目前并不是纯粹西学概念意义上的“公民社会”。但不可否认的是，公民权力和政治参与意识在不断增强，社会价值和利益日趋多元。与此相对应，党的执政方式和执政理念也必须与时俱进，不断改革创新。民主、科学、依法执政的提出正是对中国社会变迁的有力呼应。作为社会治理中的重要参与者，党的人员和组织广泛地分布在各个行业领域。截止到2014年底，全国已有8779.3万名党员，其中工人734.2万名，农牧渔民2593.7万名，企事业单位、民办非企业单位专业技术人员1253.2万名，企事业单位、民办非企业单位管理人员901.6万名，党政机关工作人员739.7万名，学生224.7万名，其他职业人员710.5万名，离退休人员1621.6万名。党的基层组织436.0万个，基层组织覆盖率提高，新兴领域党的工作覆盖面扩大。全国7565个城市街道、32753个乡镇、92581个社区（居委会）、577273个建制村已建立党组织，覆盖率超过99%。19.4万个公有制企业已建立党组织，占公有制企业总数的91.0%。157.9万个非公有制企业已建立党组织，占非公有制企业总数的53.1%。18.4万个社会组织已建立党组织，占社会组织总数的41.9%。党在社会治理中的主体参与角色和中国当代社会的变迁路径凸显出党内治理的重要性和必要性。中国共产党近百年的发展历史证明，法治才是推动党内治理体系和治理能力不断与时俱进的可靠法宝。一个法治的社会必然需要法治的政党和法治的政府作为基础性建构，但归根结底离不开党内法治的推进。党要依法执政，一方面离不开国法与党规的制度性规范，另一方面更需要合法性支持。而党在社会治理中的领导角色被公众认可和自觉服从有赖于党内法治的推进，这也是建立法治社会的前置性条件。
　　党内法治为依法治国指明了前进路向，是法治国家建设的根基。国家是一个宏大的学术概念。与政党和政府的有限面向不同，国家涵盖的范围则更为广泛。从宏观的抽象层面来看，国家由经济基础和上层建筑构成。政党和政府是国家上层建筑中最为活跃的组成力量。当然，它们同时也是各自经济基础的代表。与社会相比，国家的政治色彩非常鲜明。国内法理学和政治学的学者们大都站在这一立场来定义国家的概念。比如，沈宗灵教授认为，现代国家有两种基本含义，一种含义是社会上一部分人对另一部分人进行统治的工具；另一种含义是指政治地理意义上的国家。张文显教授认为，国家就是一个有政治组织的社会。政治学的学者们普遍沿用了马克思的观点，即国家是统治阶级的组织，是经济上占统治地位的阶级为维护其阶级利益对社会实行统治的机关。从另一个角度而言，国家又与社会处于相对分离状态。它表现为民间社会力量的崛起部分上取代了国家对某一领域的管理或者弥补了其管理真空。在中国的政治体系中，党与政府、社会和国家之间的互动关系十分清晰。中国共产党通过多党合作制和政治协商制度建立起最为广泛的社会统一战线，这是中国坚实的政治领导基础。党按照法定程序通过全国人大把自己的主张上升为国家意志，人大制度使党实现了对“一府两院”的领导，确保政府依法行政，支持法院和检察院公正司法。同时，党自身必须要在法治框架内运行。概括起来就是党领导立法、保证执法、支持司法，带头守法，而这正是中国社会主义法治建设的基本要求。党的领导与依法治国的关系是中国法治国家建设的核心问题，依法治国必须坚持党的领导。党内自身的法治建设关系到全面推进依法治国的道路和方向问题，是中国迈向法治国家的根本。
　　四、新时期推进党内法治建设的现实路径
　　党内法治建设一直是中国共产党党内建设工作的重心。在不同的历史发展阶段，党内法治建设的力度与进度有差异，但总体保持了良好的前进上升态势。与以往相比，新时期的党内与党外、国内形势与国际环境都发生了巨大变化。党的组织体系不断健全，党员的规模逐渐扩大，其构成也日趋丰富，党与政府、社会和国家的互动更加频繁，各国政党（尤其是执政党）之间的交流成为新常态。这些主客观因素都促使党必须不断改革执政方式，创新执政理念。在这样的宏观环境下，积极推进党内法治建设对于提升党内治理体系和治理能力现代化具有重要意义。新时期推进党内法治建设必须构建完整的党内法治体系，充分发挥政党法治、社会法治与国家法治建设对党内法治建设的促进作用，最终实现党内法治建设与社会法治、国家法治建设的协同发展。
　　完整的党内法治体系是推进党内法治建设的内生动力。肖金明教授认为，党内法治体系应包括系统的党内法治思想体系、完善的党内法规体系、高效的党内法治实施体系、严密的党内法治监督体系和有力的党内法治保障体系等。这与十八届四中全会关于中国特色社会主义法治体系构造的表述是一脉相承的。党内法治思想是党内法治建设工作的理念指导。从实践来看，党内法治思想内涵不断发展和升华，并持续从国家法治思想体系中汲取养分。依法治国、依宪治国、依规治党，从严治党，严明政治纪律和政治规矩，坚持民主、科学、依法执政，把党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一起来等理论体系极大地丰富了党内法治思想体系内容。党内法规是党内法治建设工作的制度依据。现有的党内法规按照其具体面向可分为基础保障型、问题回应型、配套细则和协调机制四大类。从功能上看，前三类属于实体性法规范畴，第四种属于程序性法规范畴。它们共同构成了党内法规的基础性框架。党内法规建设是一项复杂的动态工程，任何制度规范都有其生命周期。一旦外部条件发生变化，原有的法规体系必然要随之做出调整。从一定意义上讲，党内法规的立、改、废应当成为今后党内法治建设的着力点。2012年6月，中共中央部署开展了党的历史上首次党内法规和规范性文件集中清理工作。通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。党内法治实施、监督和保障体系是建立在党内法治思想和法规体系基础之上的组织设计与体制安排。它们属于党内法治建设的动态推进环节。党内法治实施面对的是守法和执法问题，党内法治监督回应的是民主权利和权力监督问题，党内法治保障解决的是公平、正义和民主问题。与党内法治思想体系和法规体系日趋完善相比，党内法治实施、监督和保障体系建设还有很大的成长空间。
　　充分发挥社会法治和国家法治建设对于党内法治建设的促进作用，这是党内法治建设的外生力量。中国共产党首先是人民的政党，代表着中国最广大人民群众的根本利益。从这个意义上而言，党的组织和领导干部也必须接受人民的监督。他们的行为在一定程度上反映出党内法治建设的具体成效。换言之，人民既是党内法治建设的监督者和评估者，同时又是法治建设的推动者。这三种角色的参与当然要在法治框架内有序展开，并融入在政党法治、社会法治和国家法治建设当中。现实中的人民又是一个相当泛化的政治概念，但判断的标准十分清晰，那就是坚持党的领导。按照这个逻辑思路，党领导下的民主党派、普通公民、社会组织及其国家公权力机构都属于推动党内法治建设的党外力量。党内法治与国家法治并不是相对立的概念，它们同属中国特色社会主义法治体系的构成，两者在思想体系、法规体系、实施体系、监督体系和保障体系方面均可相互借鉴。国家法治与社会法治建设为党内法治建设提供了理论和实践指导，推动着党内法治体系的不断完善。同时，党内法治也为国家法治建设提供了方向性指引。
　　结语
　　党内法治概念的提出及其理论体系的研究具有重大的历史和现实意义。建党至今，党内法治建设始终是中国共产党党建工作的核心，这也是党之所以能够一直保持旺盛生命力的关键所在。在不同历史时期，党内对法治的理解存在着一个渐进与升华的过程，其在法治思想、法规体系、实施体系、监督体系和保障体系建设方面也呈现出明显的差异。从“三个代表”到“科学发展观”，再到“四个全面”，党对于自身在治国理政过程中的角色定位愈发清晰。在小康社会即将建成，改革进入攻坚克难阶段，从严治党和依法治国被提升到新的历史高度的大背景下，党内法治建设理应成为法治中国建设的核心基础与行动指引。目前，学界对于社会法治和国家法治建设研究较多，而对党内法治建设研究的重视程度还不够。一些学者对于“党内法规”、“党内法治”概念的适用性提出了疑问。其实，这些疑问的根本还在于“党规”与“国法”的兼容性。当然，这些问题的研究涉及到政治学、法学和公共管理等诸多学科领域，从综合、交叉性研究视角深入探究党内法治与法治政党、法治政府、法治社会和法治国家的逻辑关联。从理论体系上看，未来党内法治研究的重点应放在党内法治体系建构和党内法治与国家法治协同推进方面。这对于党在实践中推进党内法治建设具有不可估量的价值。